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我国耕地保护法律制度研究
陈佳弘 （西南政法大学应用法学院；重庆 401120）
[ [ 摘要 ]
耕地对于我国的经济发展，人民生活水平有着至关重要的影响。耕地是粮食生产的基础，没有耕地人类就无法生存。我国虽然地域辽阔，但丘陵和山地居多，耕地数量并不十分丰富，加之人口众多，人均可利用的耕地面积更是低于世界平均水平。改革开放以来，城镇化进程加快，对土地的不合理规划，乃至非法占有日益增加，大量可用耕地正逐年减少。我国面对日益严峻的耕地形势，虽已颁布一系列法律法规，但是仍不能彻底遏制对耕地的破坏，仍需要加以完善。本文阐述了耕地保护存在的耕地数量减少、耕地质量下降、耕地占用问题，分析了耕地破数量减少、耕地质量下降、耕地被占用的原因，并提出建立农田鼓励机制、严格执行基本农田占用审批制度、建立专项土地管制法规、建立耕地质量评估体系、加大耕地保护执法的建议。
[ [ 关键词 ]
耕地保护；耕地减少；农田保护；基本农田
众所周知，耕地是一个国家非常宝贵的资源，不仅是人类粮食生产的重要基地，也是农业和经济社会发展的不可或缺的一大基础作用。人类百分之八十以上的食物和其他的生活必需品都直接由耕地产出。耕地除了是广大劳动人民赖以生存的基本的物质基础，还是国家经济发展的根基，更是社会稳定和国家安全的重要基础。
我国耕地保护的形势非常严峻。我国虽然地大物博，但是人口众多，人均耕地面积只有世界平均水平的 40％，排在世界第 126 位。第六次全国人口普查显示我国的人口为 13.397 亿，按照我国世界人均耕地 40％的中国耕地现状，巨大
的人口压力将会异常严峻。而我国在经济社会发展的同时，耕地资源保护却存在问题，进来来耕地逐渐减少。
一、 我国耕地保护存在的问题
我国的耕地状况现在存在数量减少，质量同时在下降的问题。由于农业结构调整、生态破坏、建设占用耕地等原因，我国的耕地数量在 2000 年至 2010 年十年间从 19.24 亿亩下降到了 18.26 亿亩，另外耕地的质量状况也十分令人担忧，根据《中国耕地质量等级与评定》的数据显示，我国耕地低于平均水平的耕地达到六成之多，而生产能力超过 1000 公斤每亩产量的优质耕地仅仅占耕地数量的6.09％。因此我国巨大的人口增长压力和耕地数量少和质量差就形成了一个尖锐的冲突，如果不引起重视，将会对于我国的粮食安全产生重大的威胁。
（一）耕地数量减少 根据第一次全国土地调查显示，截止 1996 年我国的耕地面积为 19.5 亿亩，到 2006 年快速减少到了 18.27 亿亩，平均每年净减少 1240 万亩，而我国人均耕地面积只有 1.83 亩，我国低于一亩人均耕地的省份达到九个省市，甚至还有三个省市的人均耕地面积低于 0.5 亩。在全世界 26 个超过五千万人口的国家中只排在了 25 位，位列倒数，只比资源匮乏的孟拉加国和日本多。根据国家“十一五”规划纲要，国家规定了需要保障的 18 亿亩耕地红线。另外依据《国家粮食安全中长期规划纲要》在未来需要增加粮食生产能力以应对日益增加的人口压力，提高国家的粮食安全保障能力，然而目前各大地区对于土地的使用又十分迫切，土地供需的矛盾日益增加。根据《2014 国土资源公告》的数据显示，在 2013年底，全国共有农用地 64616.84 万公顷，耕地面积为 13516.34 万公顷，相当于20.27 亿亩的面积，仅仅占有全国农用面积的 14.3％，其余为牧草地、林地、建设用地等。建设用地为 3745.64 万公顷，其中城镇村和工矿用地为 3060.73 公顷。耕地面积跟总土地面积相比占有率低，耕地资源稀缺且宝贵。2009 年至 2013 年耕地面积情况如下表○1。
2009-2013 耕地面积变化情况 年份 2009 2010 2011 2012 2013 耕 地 面 积（亿亩）
20.31 20.29 20.29 20.27 20.27
以上面积变化情况表的数据分析，从 2009 至 2013 五年间，我国耕地面积减少速度递逐渐趋于1 平稳，但是整体来分析，这五年的耕地面积依然在减少，有此可以得出结论，我国的耕地面积减少的形势依然会持续下去，要完成坚守 18 亿亩耕地的任务的难度还是非常大，还 是应该继续加大耕地的保护。
（二）耕地质量下降 我国在耕地保护制度建设中，关于耕地质量保护的法律和相关制度甚少。据《中国耕地质量调查与评定》的调查结果显示，我国的耕地质量被评定为 15 个等级，一等耕地质量最好，15 等最差，我国全国的耕地质量平均为 9.8 等，处于偏低的位置。全国耕地质量等级调查与评定的耕地总面积为 18.75 亿亩，其中
○1 数据来源：《2014 年中国国土资源公报》。
以七级至十三级的耕地为主，面积均大于 1.5 亿亩，占全国评定的面积的 78.10％.基于耕地资源禀赋的总体水平、空间分布和人多地少的基本国情，我国坚持了耕地占补平衡政策，着眼于确保耕地的建设占用和补充相互挂钩，实现耕地保护。但是在工业化、城镇化过程中，建设占用的耕地主要是优质的耕地，而补充的耕地通常来自土地复垦与整理、后备土地资源开发或者是其他用地类型的转换，多为山坡旱地、滩涂围垦地，或者大型矿区土地复垦和荒地改造而形成，质量相对较差，占优补劣现象的十分普遍并且造成了耕地质量的逐年下降。2005 年全国土地整理复垦开发补充了 460 万亩耕地，同期建设用地占用耕地 208 万亩，虽然基本上实现了占卜平衡，但是建设占用的耕地有灌溉设施的占 67％，而补充的耕地中只有 35％具有灌溉设施。另外，为了提高产出，农民使用化学农药或者轮番耕作，导致耕地污染严重和肥力下降。据统计，全国耕地的化肥使用量超过了美国的三倍以及德国的六倍之多，化肥的大量使用，加之农村的生活垃圾处理不当，我国耕地受到污染的面积已经达到了总耕地面积的 20％之多。除此之外，在工业化迅速发展的新世纪，耕地也受到大量工业和城市的污染，大量的工业废弃物和化学污染排放以及城市生活垃圾堆放等等处置不科学的原因，造成耕地污染加重，耕地质量逐渐下降。
（三）耕地占用严重 我国的土地违法案件主要是由非法占地、非法批地、非法出让国有土地这三类形成。据国土资源部统计数据显示，自从《土地管理法》颁布实施以来，全国查处的土地非法案件行为所涉及的土地比全国新增的建设用地总量还要多。因此违法批建、批而未建、超标占用的问题比较突出，其中东南沿海各省市的违法新增建设占用耕地甚至已经成为了这些省市耕地减少的主要原因。虽然为了经济和社会的发展，占用耕地用来建设项目是十分必须的，但是即使经济建设真的需要占用耕地，也应该根据土地的整体利用并节约、集约利用土地。通过违法或违规等方式占用耕地甚至是基本农田的做法是不可取和不明智的，也是不可持续的。
二、 我国耕地问题的成因 分析
（一）耕地数量减少的原因 1.农村劳动力减少，耕地闲置 随着城镇化高速发展和经济的增长，为了平衡城乡的收入差距，越来越多的劳动力从乡村向城镇流动。这样一来农村的劳动力减少，留在农村的多是年龄偏大，受教育程度偏低和技术水平相当落后的一部分劳动群体。而农村里具有文化知识和技能的高素质青壮年劳动力则流入到城市或者转入非农产业。我们知道，提高耕地质量有效的有机肥不仅肮脏而且数量大并且沉重，对于农作物的施肥效果也十分缓慢，所以这一部分没有技术，又没有体力的劳动群体不愿意使用对于耕地质量有好处的有机肥，从而导致耕地的有机质投入不足，造成耕地质量下降。另外一方面，由于劳动力的减少，老弱妇幼劳动力没有能力全部耕作承包下的耕地，导致耕地闲置荒芜，直接减少耕地的利用，浪费了耕地资源。
2.城镇化推进导致土地需求增加 经济学家认为，当一个国家的 GDP 中农业的比重下降到 15 以下，农业劳动力比重下降到 30％，总人口城镇人口比例达到 50％以上，人均 GDP 按照 1980年不变价格达到 1500 美金以上，这个国家就可以认定为已经进入了工业的快速推进的中期阶段。在城镇化进程中耕地资源变化的规律是，在城镇化的初期耕地功能转化和非农化的速度一般比较缓慢，在城镇化中期速度加快，在城镇化后期
又开始缓慢。其原因是当经济发展进入城镇化快速发展的中期阶段，农业和工业之间的比较效益价格明显，农业从业人员向非农产业转移，钢铁、石油化工、有色金属、汽车、电子机械等重化工业强化发展，产业结构重组和调整，信息技术和科技革命迅速推进，要求土地资源在空间上对其作出相应的配置，导致工业和非农业对土地的需求非常旺盛，需要拉动耕地功能转化为建设用地，耕地数量随之减少。2007 年，我国的农业占 GDP 的比重已经下降到 11.7％,农业劳动力的比重下降到 33.3％，已经有两亿农民跳出农业到非农产业就业，总人口中城镇人口的比重已经达到 44.9％，人均 GDP 已经达到 2056 美元，2015 年已经达到了7600 美元。很显然，我国经济正处于城镇化推进的中期发展阶段，因此城镇化需求拉动耕地功能转化以满足工业建设的需要，耕地资源必然快速减少。
（二）耕地质量降低的原因 1.环境问题导致质量下降 耕地资源退化是耕地减质量下降很重要的一个原因。退化涉及耕地沙漠化、耕地水土流失、土壤质量退化、以及耕地生态污染等原因。我们国家的土地资源退化非常严重，而其中又以非农建设用地占用和湿地面积缩小两大现象为甚。研究数据表明，大概有 60％的非农建设用地都是由农用耕地被占用而转化而来的，当中又有 70％如此大部分的面积分布在高产粮食的地区，包括沿海、华北以及东北等粮食生产重镇。而农用耕地占用之后，又开垦大量的生态用地来作为补偿，其中湿地资源转化为耕地面积就是其退化面积的 50％。耕地沙漠化本来主要分布在生态脆弱的西北地区，但是由于生态破坏，环境损害，导致东部的耕地沙漠化正在蔓延，沙漠化土地面积快速增加。其他会导致土地资源退化包括水土流失、土地沙化、土壤质量退化的原因包括非农化加速所导致的农用耕地开垦、耕地集约利用以及建设用地占用等人类行为。
2.政策不当导致耕地质量降低 政策不当导致资源退化也是一大重要原因。政策不当包括耕地过度使用、土地所有制度不完善导致细碎化、耕地保护政策不完善、占补失衡、耕地用养不当等。例如现行家庭承包责任制度下的耕地各种方式的调整以及分配过程中导致了耕地资源的细碎化，分割了耕地，这样不方便管理，以至于不能长期有效的对耕地进行保护使用，导致掠夺式利用或随意荒废，加快了耕地质量的下降。
3.耕地过度使用导致耕地质量下降 我国人民生活水平伴随着社会经济的高速发展而越来越高，城镇化加速推进，城市范围日益扩张，城市人口持续膨胀，导致社会上生活品特别是农产品的需求程度加大，但是，在城镇化和工业化推进的过程当中，需要土地资源作出相应的有效配置，在空间上满足城镇化和工业化的需求。因此，农业耕地减少在城市化进程中就越来越严重。耕地资源减少了，加上需求又加大了，那么为了调和社会对农产品的需求以及协调农产品的供需之间的矛盾，农民大众便采取了加大对耕地的能量投入和提高耕地的垦殖率的措施。以西瓜的耕作为例，农民大众为了提高西瓜的产量，那么最普遍的方法就是加大化肥的使用量，一亩地的复合肥使用量往往就超过了 120 千克，化肥的过度使用对土壤的危害相当大，是导致耕地质量下降的一方面原因。另外，为了增加产量，农民采用高科技技术种植，比如大棚生产作业，覆盖生产，借用工程设施技术来增加农作物的收获次数，让此前一年仅仅能收获三四次的农作物提高到一年收获六次以上的耕地垦殖率。大大提高了耕地的复种指数和垦殖率。然而如此过度使用耕地，使耕地土壤产生破坏，导致耕地质量下降。
（三）耕地占用的原因
第一个方面源于土地用途管制。我国涉及土地用途管制的行政主体主要包括国土资源部门、林业保护部门、农业管理部门等多个部门。由于涉及部门多，存在对耕地保护行政不作为的现象，容易出现都不管的现象。而且部门太多的情况下，存在监督制约不力的问题。尽管我国《土地管理法》颁布后出台制订了一些关于建设用地审批程序的相关规定，但是在执行中存在一系列执行不力的现象，仍然存在一些地区内建设用地“先建设，后审批”的情况。
第二个方面，在城镇化进程中，建设用地占用耕地后再进行补偿的耕地面积减少，特别是补偿的土地耕地质量得不到保证，跟建设所占的耕地相比质量要差许多。概括起来就是占优补劣的问题，其主要原因就是由于我国在制度上并没有一套科学且系统的耕地质量评系，导致耕地占用大于补偿。
第三个方面，对于耕地破坏行为的执法不严。由于我国耕地保护方面的法规建设不健全，不完善，尤其是在耕地保护的刑事处罚方面，量刑程度比较轻，不能起到对于私自占有农耕地、破坏农耕地、污染农耕地的严重情形的人给予警醒作用，这样一来耕地保护的效果就得不到保障。
三、 完善我国耕地保护制度的建议
（一）建立农田保护的鼓励机制 1.进一步加大对农民的直接补助。增加补贴与粮食产量、商品化水平和粮食质量挂钩，这样可以鼓励农民耕作，还可以因此提高农民收入，也起到了保留青壮年劳动人口的作用。另外进一步加强财政投资对于农业的生产基础建设，国家财政支持农村的水利灌溉设施，改善农村的交通状况，改善农村的通信状况，对于农业高效发展具有重要的支撑。进一步增加对于农业支持项目的管理，予以法制上的保护，对各项农业支持的措施和政策目标以法律的形式确定下来。加强对于农业投资项目的监督。
2.建立耕地保护的鼓励机制，尤其是基本农田保护的激励机制。不仅给予个人奖励，也对表现良好的各级政府部门和领导给...
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