建立各级行政审批服务机构，实施相对集中行政许可，是我市贯彻实施《行政许可法》、深化行政审批制度改革和行政管理体制创新所采取的重大举措，在提升行政服务效能、提高审批服务质量、降低社会行政成本、加强行政人员的监督以及改善政府形象、优化投资环境等方面取得了很大的成绩，通过几年的探索和实践，相对集中行政许可工作已经完成了由初始创建阶段向规范运行阶段的过度，进入了一个崭新的发展时期。
哈尔滨市行政审批制度改革和工作创新取得的主要成果
2004年7月1日，伴随《行政许可法》施行，我市成立了市政府行政服务中心，初始，中心确立了以“一创六建”(创新审批方式，抓好标准化窗口、制度化管理、队伍素质、党建工作、班子合力和服务环境等建设)为重点，以建立完善“五个机制”(高效办事机制、创新服务机制、政务公开机制、奖惩激励机制、检查监督机制)为手段，以提高审批服务效能为目标的整体工作思路，按照“百姓至上、企业第一、发展优先”的原则，将多个部门统一在一个行政许可平台、一个行政许可标准、一个政务环境条件下，公开行政许可行为，统一再造了工作流程，实行了统一的规范化管理，有效地提高了政府工作效率和行政效能。
(一)创新行政理念，推动管理型行政许可向服务型行政许可转变。为了建立一个符合科学发展观原则和和谐社会需要的行政许可服务体系，中心按照现今社会经济结构的多样化和个性化的需求，确立了“坚持以人为本、努力创造和谐的公共产品和公众服务”的工作理念，设置了“哈尔滨行政服务中心网站”，政务公开触摸屏，天气预报屏，微机查询台，大屏幕公示板，始终坚持“企业至上”、“百姓第一”、“外商优先”的行政原则，努力践行为民服务宗旨。按照《行政许可法》的要求，通过“行政许可说明书”、“办件示范文本”、“办件通知单”和“哈尔滨行政服务中心网站、中心局域网”传递给公众，为公开、公平、公正地办理行政许可服务提供了信息发布与监督管理的平台。制订了57项规章制度，规范行政许可操守行为；坚持“以人为本”、“行政为民”，处处事事以方便群众为目的，以群众需求为导向，不断整合内部和部门之间的职能，用“主权在民”、“公民至上”，“宁愿让自己辛苦百次、不让群众麻烦一回”的新理念指导工作，坚持每年一次的“千张问卷”调查、“百家客户”走访活动，促进了政府与群众的和谐关系。
2007年10月23日，万达索菲特酒店外方经理到中心卫生局窗口着急申办卫生许可证，窗口即刻派员现场办公发证，从而保证了这个总投资9000余万元的大项目顺利开业。哈尔滨顺迈医院有限公司，是香港与境内合资企业，港方投资8亿元人民币，注册资本2.7亿人民币，按规定应在国家工商总局登记，中心工商局窗口为了留住外资，主动派人全程服务，争得国家总局授权，使卫生部允许3年之内办结的资格。于2007年6月22日当天即在中心窗口注册登记，事后，公司派员到中心致谢。
(二)创新管理体制，加快封闭型行政许可向开放型行政许可转变。中心以社会和公众的需求为出发点，按照集中、联合办理的法定规则和“两集中、两到位”要求(即在职能部门采取行政许可职能向一个处室集中，行政许可处室向中心大厅集中；行政许可项目进中心到位，行政许可授权到位)，将47个委、办、局向中心派驻的157名窗口工作人员组成87个行政许可服务窗口，集中在敞开式“阳光大厅”办公；把全市242项涉及国计民生的并联行政许可项目和与之配套的服务项目，统一纳入中心窗口集中办理，从而使公共资源得到有效配置。中心领导按照“以人为本”的管理原则，坚持每天早迎晚送干部职工，窗口工作人员过生日，亲自送生日蛋糕，拉近了干群关系，促进了中心和谐发展，调动了广大干部职工的积极性和创造性。
(三)创新运行机制，实施控制型行政许可向法治型行政许可转变。中心严格按照法定权限和程序行使权力，不断创新工作运行机制。一是编制新流程。中心以建设项目为突破口，科学编制、设定行政许可流程，对入驻中心的268个项目进行了流程再造。把原来沿袭多年的21个部门的59个环节划分4个并联阶段；把原来分散进行的踏查、审图、验收，归并为集中踏查、集中审图、集中验收，收到了事半功倍的效果。北京华联哈尔滨商业有限公司报建49093平方米大项目。2007年6月份申报，中心即刻按照“三集中”原则，快速审批，仅用2天时间办理了开工手续，客商非常满意。二是开辟“绿色通道”。中心利用网络优势，为省(市)重点项目、东北老工业基地改造项目、哈大齐工业走廊项目和棚改项目开辟了一条“绿色通道”。具体说，就是接到报建项目申报后，规划局牵头召开审批协调会，建设单位填报《哈尔滨市建设工程项目基础施工承诺书》，对依法建设、费用缴纳、安全生产、环境保护等方面做出承诺，即先发《临时施工许可证》，先行开工，后补全法律手续。这样一来，一些大项目在行政审批环节上享受了优惠政策。四年中，中心利用“绿色通道”，办结项目369件，其中，最短时限仅用22天。为企业抢占商机赢得了时间。三是加大审批提速力度。新的工作流程和“绿色通道”使行政审批工作驶入了“快车道”。其中，建设项目由原来的80多天，压缩到45天；其他项目的平均时限压缩7—8天。我们在近两年中，还集中组织开展了两次大规模的“审批提速、优质服务”争先进位活动，使进驻中心的268个项目平均提速3-4天，有20.4％的承诺件改变为即办件。同时，我们取消了一些繁杂的“前置条件”，只要基本要件齐全，到中心窗口审批，立等可取。例如，2008年2月22日上午，中外合资的哈尔滨客运铁路有限公司法人代表到中心工商局窗口中办公司注册登记，虽然没有外商投资人资格证明的认证文件，但考虑到投资3.44亿元的大项目，中心领导当即批准，“特事特办”，立即办理发证，保证了项目建设的顺利进行。四是实行集中管理收费。为了将分散在24个部门的49个收费项目集中统一管理起来，中心于2005年10月向市政府呈报了专题报告、经市长办公会批准，全市从2006年开始对建设项目实行“一口式”收费管理，统由进驻中心的建行窗口收缴。中心在办件程序上设置了“必须交费”的软件“门槛”，有效地解决了减、免、缓的问题，铲除了滋生腐败问题的土壤。两年多，中心共收缴行政事业性收费和政府性基金49.64亿元。同比增长2.8倍，为我市财政收入创造了新的增长点，有效地促进了经济建设又好又快发展。
(四)创新监督模式，实现内部监督向社会公众监督的转变。为了从行政许可上优化发展环境，从内容上推行政务公开，从程序上方便服务对象，从体制上推进政府建设，中心在规范队伍行政行为和开发窗口内动力方面下功夫、做文章。将47个窗口划分7个工作区，任命7个工作区长，建立
8个党支部，专门成立了绩效考评领导小组，制订出台了《中心窗口和窗口人员绩效考评实施方案》，设立了专门的考核机构，坚持日巡查，月考核，季评比，年总结。每季评出15％的“红旗窗口”和“先进个人”，年终评出15％的优秀公务员和5个单项标兵，均在内网予以通报。为了使中心考核公开、公平、公正，中心建立了与考核相配套的内外双重层级监督体系，在中心大厅设置了行政许可监督台和效能监察接待室，对大厅实行专业监督；组建了由25名人大、政协、纪检监察及社会各界人士组成的社会监督员队伍，对中心实施社会监督；邀请新闻单位到大厅采访、报道，实施舆论监督；按照与国际接轨的标准，增加了行政审批网上监察功能，起到了“实时监察、预警纠错、绩效评估、信息服务”的作用，使行政许可由事后监督变为事前、事中、事后全过程、全方位监督，有效提高了行政许可服务水平。通过多渠道监督，及时有效地解决处理一些问题，化解了社会矛盾，密切了党群、政群关系，创造了中心成立至今“零投诉”的可喜成绩。
为此，省城调队盛赞“行政服务中心摘掉了政府效率低的帽子”。中心窗口人员以“热情、规范、高效、廉洁”的服务，赢得了“联系群众的纽带、行政服务的平台、政府形象的窗口”的社会赞誉。
哈尔滨市深化行政审批制度改革需要研究解决的相关问题
行政审批实践证明，，凡是进入行政服务中心的行政许可及服务事项，由于预定网络控制，都能够按照法定流程顺利运行下去，不会出现“中间梗阻”问题。但是，与副省级城市相比，在其他方面还存在一些亟待解决的问题。
一是中心办公场地狭小，不适应形势发展需要。全国15个副省级城市的行政服务中心面积大都在2万平米以上，唯有我市3100平米，狭小的办公大厅仅能容下152项行政许可项目，尚有147个项目未能进驻中心，无法在市政府的监控下全面实现行政许可权相对集中的法定要求。
二是中心之外审批，群众意见很大。全市有14个委办局的办事大厅单设，有的部门除了进驻中心的窗口之外还有另行审批，群众四处奔波，怨声载道。据调查，某局近两年办理项目2700余件，而在中心窗口仅办175件，占6.4％。尤其是一些大项目还在各单位内部运转。如2007年全市审批外资项目144件，只有37件是在中心窗口办理的，仅占总量的25.69％。2008年市政府确定的25个市领导包保重点项目仅有3个在窗口进行前期咨询，88％均在各部门内部运转。
三是审批要件繁杂，企业负担过重。历经几年改革，真正在行政服务中心申办的项目要件备齐即可快速通过。但是，在此之外的经营性单位却不受法定时限约束，任意拖拉。如建筑设计，环境评价，科研论证，交通评估、土地招拍挂、工程招投标，等等，这些都是审批中必须具备的，可又不在行政机关进行的环节，形成了一个费用高、时间长的困扰链。如果把它统一起来，规范起来，将会收到更好的社会效益和经济效益。
正确认识行政审批制度改革的发展趋势和存在的问题
在我国由计划经济向市场经济过度的转型期，行政许可工作出现了许多新情况、新问题，严重制约了经济发展和社会稳定。特别是我国加入世贸组织后，计划经济时期的经济结构和以条条为主的行政管理体制已不再适应市场经济发展需要，很难与国际接轨，发展社会主义市场经济，客观上要求政府建立、完善与之相适应、相配套的行政管理制度。为了及时解决“服务型政府”这一重大历史课题，各级党委、政府把全心全意为人民服务作为自己的根本宗旨和行动准则，研究探索出一种新的行政机构——行政服务中心(政务大厅)，将分散在各个行政机关的审批职能联合集中在一个“窗口”直接面向企业和群众，从而在市场经济运行轨道上开辟了以人为本、执政为民的“绿色通道”，实现真正意义上的“阳光行政”。
建立行政服务中心，实行相对集中行政许可，是我国行政管理体制改革的必然产物，是从计划经济条件下的行政管理体制向市场经济条件下行政管理体制的过渡，其目的是推动政府职能的转变，推动行政管理体制改革的不断完善，使政府工作从社会管理型模式向服务型转变，去繁就简，该管的管好，不该管的放手，使政府部门的职能作用得到真正发挥，为加快经济建设，构建和谐社会奠定坚实基础。
从全国各地建立行政服务中心，实行相对集中行政许可的基本情况来看：首先，是将分散在各部门与群众和企业联系十分紧密的行政许可事项集中在一个大厅办理，实行“阳光作业”，并以最短的时间和最简洁的程序办完事情，使办事群众得到最大的方便。对一个部门自身是一种自律、一种创新、一种提升，对社会是一种承诺、一种透明、一种凝聚。对窗口行政许可行为，中心随时督查落实结果，协调解决所遇到的难以解决的问题。使政府的管理方式逐步从计划经济条件下的“重审批、轻监管、轻服务”的思想和体制束缚中解放出来，转到全过程监督、全过程跟踪服务，使群众和企业少跑一家门，少找一个人，少跑一趟路。其次，是通过行政许可的相对集中，把各部门相对分散的行政许可，放在一个更加透明的环境中进行公开办理，最大程度上规范行政许可行为。不仅有利于提高审批效率，增加审批的透明度，减少一些不必要的行政腐败；有利于加强对行政审批的监督，减少和避免不必要的暗箱操作。而且，有利于形成更加科学、合理、规范的行政审批运行机制，更便于加强各部门之间的相互监督，促使各部门更规范地行使行政许可权。
2004年7月1日，《行政许可法》的颁布实施，为地方政府开展相对集中行政许可工作提供了法律支撑，随后，全国各地政府建立的提供“一站式”集中审批服务的行政许可服务中心犹如雨后春笋，蓬勃兴起，由本世纪初的2600家发展到4500多家。在特定形势下，根据省委、省政府的要求，市委、市政府决定，我市于2004年7月1日正式组建成立了哈尔滨市政府行政服务中心，这标志着我市在建设法制政府、深化行政管理体制改革、推进政府职能转变和创新的轨道上，又迈出了可喜的一步。
中心成立以来，在各有关单位的支持下，做了大量的改革创新工作，取得了一些可喜成绩，仅在四年的时间里，就办理行政许可服务项目48万余件，收缴费税42亿余元。但是，在具体推进行政审批制度改革进程中还面临一些困难问题，主要表现在以下几个方面：一是领导机制需要加强。行政审批制度改革是一项非常复杂的系统工程，在当前以分权为特征的行政管理体制和以“一变四不变”(地点变，审批主体、审批权力、审批责任、审批人员隶属关系不变)为特征的中心组织模式下，一个地方中心能不能办好，取决于社会各界的理解、关心和支持，特别是党委、政府的支持，党委、政府决心大，措施硬，行政推动力强，改革的杂音和阻力就小，工作进展就比较顺利，效果就比较明显。
二是思想观念需要转变。一些部门对建立中心的意义、对中心的发展认识不完全到位，如：认为中心仅仅是“政务超市”，部门在中心集中设立窗口不过是办公地点的转移；部分单位认为行政许可项目情况复杂，进“中心”办理难度大，退出“中心”或不进“中心”的理由找得多、找得充分，对进入“中心”的意义和便民效果甚至不予考虑，畏难情绪大，抵制情绪多等等。由于认识不到位，对中心建设的支持就不够自觉、有力。三是法律支持不够充分。目前中心的定位缺乏法律依据。它既不是审批业务主体，也不是监督主体。法律依据的缺乏给中心履行职能带来困难。如当项目联办部门之间、窗口和办事者之间意见出现分岐时，不少地、市明确由中心进行协调。但中心不是审批主体，按中心的协调意见办理后，如果出现问题，责任仍由部门承担，因此，中心的协调意见有时难以实施到位。法律障碍还表现为存在法规、文件“打架”的现象，如规定申办条件互为前提，使项目难以办理。再有，中心推出的一些实践证明符合基层实际的改革措施，如“超时默许制”、“绿色通道制”等还不完全符合现行的法律法规的规定，给中心进一步发挥作用带来困难。四是行政许可机构体制不健全。首先，中心机构性质不明确。各地中心有的定性为行政单位，有的定性为事业单位，甚至个别地方中心目前还不是正式机构，让没有行政职能和法律授权的中心协调有权力的委、办、局，是一件十分困难的事情。其次，现行行政管理体制以分权为主，有的行政许可项目办理要涉及多个部门或同一部门内几个处室，有的要经过报省、国家审批，办事者多头跑、重复跑的现象难以从根本上消除，中心对在中心以外办理的环节难以实行有效监督和管理。目前全国各地建立的中心基本上都是市、县级的，没有形成自上而下的完整体系，个别地方戏称中心为“没娘的孩子”，加之很多省没有明确哪一个省级部门对中心建设进行研究、指导，各地中心各自为政，整体功能没有得到充分的发挥。五是部门利益的影响没有消除。审批与权力和利益密切相关。长期以来，由于行政许可的累积，使有的部门形成了一些可见和不可见的利益，特别是在转型时期，由于两种体制并存、各种利益交织，这些部门既以行政管理部门的身份出现，又以一个特定经济领域代言人的身份出现，因而渐渐地也具有了自己独立的利益。可以说，法律、法规和政府规章确定的行政许可权力，在一定程度上成了某些部门获取自身利益的依据。行政许可项目和许可权力进入中心实行阳光操作，与之相应的部门利益也将随之消除，必然影响一些部门不应有的既得利益，必然会引起一些部门的抵制。部门利益是项目和环节真正进入中心、许可权限真正授予窗口等工作难以到位的最根本原因。
积极研究探索深化行政审批制度改革的新途径
中心建设与发展事关行政审批制度改革能否不断深化并取得实效必须尽快解决以下几个方面的问题。
一是明确机构性质。从全国各地中心发展来看，大体经历了三个阶段。第一个阶段主要是将项目进入中心，实行集中办公。中心对项目进行整合，对办理程序进行优化，这是包括我市在内的各地中心已经取得的成功经验。第二个阶段是政府部门将行政许可职能集中到一个处室，并逐步将行政许可处室成建制地进入中心，初步理顺关系，消除体制性障碍。目前，四川眉山、河南焦作、信阳等地市已进行这方面的尝试。第三个阶段是把行政许可权相对集中到中心，将中心改造成具有实质性行政许可权力的行政许可实施机构(目前除我市外，全国其他副省级计划单列城市的行政服务中心都已确定为行政机构)。通过行政许可权相对集中，形成了政府决策、中心服务、部门监管的格局。《行政许可法》第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”国务院法制办副主任汪永清在阐述这一条文时指出：国家在设计相对集中行政许可权力方案时，可以考虑利用现有各地已建立的行政审批中心，将其改造成享有实质性行政许可权力的、统一办理原由各部门分别办理的经济性行政许可事项的许可实施机构。这样可以解决审批中心与原部门之间的复杂关系，使中心具有真正的许可权力，避免“前店后厂”现象，大大方便办事群众。目前，就我市行政服务中心运行情况来看，虽然已经进入第三阶段，但需要进一步明确机构性质(目前中心机构性质仍为依照公务员管理的事业单位，从法律角度来讲，事业单位无权为行政许可机关的具体行政行为)，因此，只有进入行政序列，才能使中心真正成为行政许可事项的许可实施机构。
二是理顺管理体制。中央对各地中心建设已经给予了肯定。温家宝总理在国务院第三次廉政工作会议上提出要探索建立“一个窗口对外”的审批和许可工作机制，简化手续，减少环节，提高工作效率和服务质量。党的十七大报告，对深化行政审批制度改革提出了新的明确要求，即，“要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调机制……”目前，大部分地区市、县两级基本建立了中心，四川、安徽、浙江、吉林等省也先后建立了中心，从省级政府明确了中心主管机构，强化了对中心建设的研究和具体指导，对中心机构设置、项目办理、运行模式等形成了全省范围的统一规范。鉴于此，作为对俄边贸口岸的重要省份，从发展开放型经济战略高度，我省也应考虑省级中心建设问题，以期形成全省完整的行政许可工作体系。
三是改善办公环境。市政府行政服务中心现有办公面积3020平方米，有47个单位、87个窗口、242项行政许可服务事项入驻中心。在全国15个副省级城市中，我市行政服务中心办公面积是最小的，与一些地、县(市)级行政服务中心相比，我们在入驻项目数量、审批服务规模和配套功能方面也存在相对滞后问题。由于受办公面积限制，一些贴近群众的行政许可事项，如公安机关的行车执照、驾驶执照、身份证、护照审验发放以及政府招投标、集中采购等目前仍然无法入驻中心集中办理。因此，有必要从中心长远发展角度出发，认真研究中心环境问题，使中心在整体功能上发挥应有的作用。
总之，成立行政服务中心，实行相对集中行政许可是我国行政审批制度改革的新生事物，如何通过中心的运行把行政审批制度改革引向深入，需要在实践中不断总结、探索。为此，我们认为，如果仅仅是把各部门的办事窗口集聚在中心，而办事的手续还是那么多，办事的方法和步骤还是老样子，那么“集中办理”就只是个形式，就没有生命力。因此，只有彻底解放思想，更新理念，再造工作流程，缩短审批时限，减少办事环节，提高服务效率，才能从根本上克服传统审批模式的弊端，才能把行政服务中心建成“市民中心”，促进全市经济建设又好又快发展。
责任编辑／陈雅莉